Vorschlag für europäische Photovoltaik-Produktion: BSW-Solar erläutert Resilienz-Boni und -Auktionen

Der BSW-Solar spricht sich dafür aus, für eine Übergangszeit die Mehrkosten beim Erwerb von Photovoltaik-Anlagen „Made in Europe“ mittels sogenannter Resilienzboni und -Auktionen im EEG zu fördern. Die Diskussionen waren auch Thema auf dem Solargipfel am 29. September, an dem Sie teilgenommen haben. Wie können die Resilienz-Boni und Resilienz-Auktionen aussehen?

Carsten Körnig: Es ist sehr wichtig, sich zunächst die Prämissen zu vergegenwärtigen, unter denen wir nach einem industriepolitischen Instrument gesucht haben. Wir möchten ein industriepolitisches Instrument, das entlang der gesamten Photovoltaik-Wertschöpfungskette wirkt und die strukturellen Wettbewerbsnachteile für die Ramp-up-Phase der Gigawattfabriken, die hier aufgebaut werden sollen, ausgleicht. Auf der anderen Seite wollen wir das Erreichen unserer ehrgeizigen und absolut notwendigen Photovoltaik-Ausbauziele in Deutschland nicht gefährden. Der Downstream-Bereich, den wir zur Umsetzung der Ziele benötigen, ist anders als der Upstream-Bereich in Deutschland sehr gut aufgestellt. Er darf durch industriepolitische Ambitionen nicht beeinträchtigt werden. Das zu wählende industriepolitische Instrument darf zudem nicht erst in ein oder zwei Jahren kommen und wirksam werden. Die Standortentscheidungen für neue Solar-Giga-Fabriken stehen jetzt an. Das Zeitfenster für eine Renaissance der Solarindustrie in Europa schließt sich also schon wieder. Wir stehen nicht nur unter dem Eindruck des harten Wettbewerbs mit Asien, sondern auch unter dem des Inflation Reduction Acts (IRA), der schon letzten Herbst in den USA gestartet ist. Außerdem muss das industriepolitische Instrument, das wir wählen, so minimalinvasiv wie möglich ausgestaltet sein, damit das in der Ampelkoalition mit drei Koalitionspartnern und in einer Zeit klammer werdender Kassen noch in diesem Jahr umsetzbar wird. Und zu guter Letzt muss das industriepolitische Instrument auch den Anforderungen des europäischen Beihilferechts genügen. In Europa sind Prozesse angelaufen mit der Zielsetzung, mittelfristig 40 Prozent europäische Wertschöpfung im Bereich der Photovoltaik zu erreichen. Das sind recht langsame Prozesse, darauf können wir nicht warten. Aber was wir in Deutschland machen, muss trotzdem ein Stück weit damit harmonisiert sein. Vor diesem Hintergrund haben wir uns mit Vertretern aus Upstream- und Downstream-Unternehmen Gedanken gemacht und letztendlich einvernehmlich auf einen Vorschlag verständigt. Der Vorschlag lässt sich, vorausgesetzt ein entsprechender politischer Wille ist da, meines Erachtens relativ leicht in das seit Mitte Oktober im Bundestag diskutierte Solarpaket 1 integrieren. Ein neuer gesetzgeberischer Anlauf würde andernfalls infolge des erforderlichen demokratischen Vorlaufs frühestens in einem Jahr in Kraft treten können.

Der Vorschlag lässt sich, vorausgesetzt ein entsprechender politischer Wille ist da, meines Erachtens relativ leicht in das seit Mitte Oktober im Bundestag diskutierte Solarpaket 1 integrieren.

In dem Gesetzentwurf, der jetzt beraten wird, steht aber noch nichts dazu drin.

Wichtig ist, einen parteiübergreifenden Konsens zu erzielen. Das braucht Zeit. Die bislang geführten Gespräche stimmen uns aber zuversichtlich, dass das Solarpaket noch nachgebessert wird.

Wie sieht der Vorschlag aus?

Der Vorschlag sieht vor, für die Dauer der Ramp-up-Phase der heimischen Solarfabriken den Betreibern von neuen Photovoltaiksystemen innerhalb der Systematik des EEG die Mehrkosten zu erstatten, die mit dem Erwerb europäischer Komponenten verbunden sind. Dies erlaubt den Abschluss von langfristigen und umfangreichen Lieferverträgen entlang der gesamten Wertschöpfungskette, da Abnehmer nicht auf den Kostendifferenzen sitzen bleiben.

Bei neuen Photovoltaik-Systemen bis zu einer Leistung von einem Megawatt sollte die Kompensation der Mehrkosten mittels Boni erfolgen, die zusätzlich zu den regulären EEG-Vergütungen gewährt werden. Die Höhe der Boni sollte davon abhängig gemacht werden, wie viele Schlüsselkomponenten des installierten Photovoltaik-Systems aus europäischer Fertigung stammen: Silizium, Ingots/Wafer, Zellen, Module, Solarglas, Wechselrichter. Diese Boni sollten für Neuanlagen degressiv gestaltet sein, weil bei zunehmenden Produktionsvolumina der Fabriken langsam die Skalierung greift und der Kostenabstand zu chinesischen Produkten immer kleiner werden sollte. So wird zudem die Aufrechterhaltung eines Innovations- und Wettbewerbsdrucks sichergestellt.

Photovoltaik-Systeme der Megawattklasse aus europäischen Photovoltaik-Komponenten erhalten eine Chance, indem sie in eigenen Ausschreibungssegmenten mit höheren zulässigen Gebotshöchstwerten bieten können. Die Volumina dieser „Resilienz-Auktionen“, so unser Arbeitstitel, ist in ihren Volumina – analog zu den EU-Zielen – auf maximal 40 Prozent des jeweiligen Photovoltaik-Marktsegments limitiert.

Der vorliegende Gesetzentwurf enthält einen ähnlichen Mechanismus bereits für hybride Systeme wie Agri-Photovoltaik und Floating-Photovoltaik. Für diese gibt es im vorliegenden Gesetzesentwurf bereits ein eigenes Auktionsuntersegment, wo höhere zulässige Gebotshöchstwerte angesetzt werden sollen, um die Mehrkosten dafür zu kompensieren. Das ist also sehr ähnlich zu unserem Vorschlag für europäische Komponenten. Zugangsberechtigt zu diesen vorgeschlagenen Resilienz-Auktionen soll nur sein, wer Produkte zum Beispiel aus mindestens zwei der zu definierenden europäischen Wertschöpfungsstufen nutzt.

Was geschieht, wenn es diese Produkte gar nicht gibt, beziehungsweise nicht genug Projekte, die an den Resilienz-Ausschreibungen teilnehmen?

Wenn es eine Unterzeichnung dieser Resilienz-Auktionen geben sollte, soll das Volumen nicht verloren gehen, sondern für Photovoltaik-Anlagen mit importierten Komponenten zur Verfügung stehen. Der Anteil der Resilienz-Auktionen an den insgesamt ausgeschriebenen Volumen soll zudem natürlich nicht gleich auf 40 Prozent festgelegt werden, sondern langsam und korrespondierend mit den aufwachsenden Produktionskapazitäten erhöht werden. Wenn es zu einer Überzeichnung käme, muss es einen Korrekturfaktor geben für die, die eine komplette vollintegrierte Wertschöpfung in ihren Produkten abdecken gegenüber solchen, die vielleicht nur Wechselrechter und Module aus europäischer Wertschöpfung verwenden wollen. Dazu haben wir einen differenzierten Vorschlag ausgearbeitet, der sich leicht in die bestehende EEG-Systematik integrieren lässt. Das ist ganz entscheidend für eine schnelle Umsetzung.

Die Höhe der Boni hängt von der Anzahl der Photovoltaik-Komponenten aus europäischer Wertschöpfung ab und liegt in einer Spanne von ein bis 3,5 Euro-Cent pro Kilowattstunde.

Bei den Ausschreibungen hat man ja automatisch ein wettbewerbliches Verfahren, in dem die höheren Kosten für die Anlagen mit europäischen Komponenten ermittelt werden.  Wie soll die Höhe des Bonus im anderen Fall, also den kleineren Anlagen, die eine Vergütung oder eine Marktprämie bekommen, festgelegt werden?

Bei den Kleinanlagen braucht man einen Ansatz, der die Kostenlücke hinreichend schließt und auf der anderen Seite den beihilferechtlichen Ansprüchen der EU-Kommission Rechnung trägt. Das ganze EEG wird beihilferechtlich nach der sogenannten Funding-Gap-Methode geprüft. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass es keine Überförderung gibt. Die Degression der Boni sollte sich auf ungefähr vier Prozent jährlich belaufen

Haben Sie in den Vorschlag eine anfängliche Höhe für den Bonus reingeschrieben?

Die Höhe der Boni hängt von der Anzahl der Photovoltaik-Komponenten aus europäischer Wertschöpfung ab und liegt in einer Spanne von ein bis 3,5 Euro-Cent pro Kilowattstunde.

Wenn man das umrechnet, bedeuten 1 bis 3,5 Cent pro Kilowattstunde, die man 20 Jahre lang für die eingespeiste Kilowattstunde zusätzlich bekommt, dass man vermutlich um die 10 bis 20 Cent pro Watt zusätzlich für das Modul und den Wechselrichter aus Europa ausgeben kann. Wie viel es genau ist, hängt unter anderem davon ab, welchen Zinssatz man annimmt. Statt beispielsweise 15 Cent pro Watt für chinesische Module, könnten europäische Module entsprechend mehr kosten. Reicht das aus, um die Kostenlücke zu schließen?

Bei der Berechnung der Boni standen wir in engem Austausch mit den Herstellern, der Wissenschaft und auch der ESIA, die sich in Brüssel ebenfalls intensiv mit der Materie auseinandersetzt. Ziel ist es, strukturelle Skalierungsnachteile bei den derzeitigen europäischen Photovoltaik-Produktionskosten zu überbrücken. Aber natürlich lässt sich damit nicht jeder Tiefstand einer „Schweinezyklus-Amplitude“ bei der Preisbildung abfedern.

Manche Branchenvertreter befürchten, dass die PPA-Anlagen, also die ungeförderten Anlagen, unter diesem Ansatz leiden können, weil nach dem EEG Ausschreibungs- und PPA-Anlagen miteinander verrechnet werden. Sehen Sie das Problem auch?

Wir sind sehr daran interessiert, die PPA-Anlagen und die Merchant-Anlagen voranzubringen. Wir haben Vertreter aller Wertschöpfungsstufen bei uns im Verband und auch im BSW-Vorstand vertreten, darunter auch Unternehmen, die im Marktsegment der PPA-Anlagen unterwegs sind und große Projekte planen. Sie stehen ebenfalls hinter dem industriepolitischen BSW-Vorschlag, weil sie, anders als bei anderen Instrumenten keine Kannibalisierungseffekte befürchten. Es wird ja niemand gezwungen, europäische Komponenten einzusetzen. Von Zöllen oder andere Handelsbeschränkungen, die Solarsysteme in Europa insgesamt teurer machen, raten wir ja explizit ab.

Im Augenblick ist es so, dass die PPA-Anlagen vom Vorjahr im Folgejahr von den Ausschreibungsmengen abgezogen werden. Die Politik will damit den Zubau genau auf der Höhe halten, wie es im EEG festgehalten ist. Wenn man dann eine bestimmte Menge Auktionen mit europäischen Modulen in reserviert, könnte man nicht auf die Idee kommen, dass diese für PPA-Anlagen unter Umständen nicht zur Verfügung steht. Könnte das passieren?

Die Volumina der vorgeschlagenen Resilienz-Auktionen sind bei 40 Prozent der Ausschreibungsvolumina gedeckelt. Deren Höhe definiert sich nach zuvor erfolgtem Abzug förderfrei realisierbarer Photovoltaik-Volumina.  Ich kann hier daher keine Nachteile für Photovoltaik-Projekte erkennen, die mittels PPA finanziert werden. Da ihr Anteil am Photovoltaik-Markt derzeit gerade einmal bei rund zehn Prozent liegt und die Bäume auch hier unter anderem infolge der Kostensteigerungen bei der Anlagenfinanzierung leider nicht in den Himmel wachsen, sehe ich umgekehrt für Megawattanlagen aus europäischer Wertschöpfung bei unserem Vorschlag ausreichend Planungssicherheit.

Ich halte das für ein gutes Preis-Leistungsverhältnis, nicht zuletzt im Vergleich zu einem derzeitigen Photovoltaik-Handelsdefizit in jährlich zweistelliger Milliardenhöhe.

Man muss der Gesellschaft ja sagen, was die Förderung europäischer Produktion in diesem Vorschlag insgesamt kostet. Wo landet man dann?

Das ist in der Tat ein elementarer Faktor, nicht nur, weil es die Gesellschaft zu Recht erwartet, sondern auch ein Koalitionspartner das Finanzressort verantwortet, der das natürlich explizit wissen will. Ich war selbst überrascht, mit welchen überschaubaren Beträgen man diesen notwendigen Resilienz-Impuls leisten kann. Die jährliche Belastung wird im ersten Jahr nur einen unteren zweistelligen Millionenbetrag ausmachen, im nächsten Jahr und übernächsten Jahr noch im untersten dreistelligen Millionenbereich bleiben und auch während ihres Kostenpeaks nach unseren Analysen einen mittleren dreistelligen Millionenbetrag im Jahr nicht überschreiten. Ich halte das für ein gutes Preis-Leistungsverhältnis, nicht zuletzt im Vergleich zu einem derzeitigen Photovoltaik-Handelsdefizit in jährlich zweistelliger Milliardenhöhe. Und ich hoffe, dass spätestens mit der jüngsten Energiekrise allen bewusst geworden ist, dass Resilienz einen gewissen Preis haben darf. Eine Renaissance der Solarindustrie in Europa ist nicht zum Nulltarif zu haben.

Wie verhält sich der Vorschlag mit den Resilienz-Boni und -Auktionen mit dem Interessensbekundungsverfahren beim Bundeswirtschaftsministerium, über das eine Investitionsförderung von voraussichtlich zwei Fabriken mit zusammen rund zehn Gigawatt vergeben werden soll? Soll das alternativ oder komplementär sein?

Auch Bundesminister Habeck war bewusst, dass das begrüßenswerte Leuchtturmprojekt nur ein erster industriepolitischer Impuls sein kann. Das ist eine Förderung der Investitionskosten. Dagegen bietet der IRA in den USA sehr großzügige und kraftvolle Elemente einer Betriebskostenförderung. Mit der Capex-Förderung des Bundeswirtschaftsministeriums kann bestenfalls ein Viertel der Kostenlücke gegenüber Produktionsstandorten in Asien und den USA geschlossen werden. Genau deshalb benötigen wir endlich Resilienz-Töpfe in Deutschland und möglichst auch in ganz Europa im Rahmen bestehender Förderprogramme.

Wann rechnen Sie mit ersten Ergebnissen beim Interessensbekundungsverfahren?

Wir rechnen noch im November mit der Veröffentlichung von Ergebnissen.

Man kann ja auch hinterfragen, ob wir die Resilienz überhaupt benötigen. Wäre die Alternative, dass man in der Wertschöpfungskette diversifiziert und in mehreren anderen Ländern einkauft, statt hier alles selbst aufzubauen?

Nach den Lieferengpässen im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie und dem Ukraine-Krieg ist generell die Einsicht gewachsen, dass geopolitische Verwerfungen, die man schwer vorhersehen kann, ganze Wirtschaftszweige lahmlegen und in ihrer Existenz bedrohen können. Deswegen ist Diversifizierung im Bereich Solarimporte ohne Frage wichtig. Aber ist das jetzt ein Garant für hinreichende Resilienz? Ich glaube nicht, denn ausschließlich China verfügt über hinreichende Exportüberschüsse, um den eigenen Photovoltaik-Hunger zu stillen und gleichzeitig auch für den Weltmarkt im mehrstelligen Gigawatt-Maßstab lieferfähig zu sein. Wir sehen zwar, dass sich Länder wie Indien und USA derzeit ja nach Kräften und mit viel Geld bemühen, in der Fertigung in den mehrstelligen Gigawatt-Bereich und auch in die gesamte Upstream-Wertschöpfungskette vorzudringen. Noch ist aber offen, ob ihnen das gelingen wird und ob diese Kapazitäten, die dort dann aufgebaut werden, vielleicht auch nur zur Deckung ihrer eigenen Grundversorgung reichen werden. Der Bedarf nach Photovoltaik steigt ja überall. Insofern wäre es riskant, nur darauf zu setzen, dass man die Importe diversifiziert. Keinesfalls nur aufgrund absehbar steigender Transportkosten könnte uns eine zu starke Importabhängigkeit langfristig teuer zu stehen kommen.

Dabei würde es zum Beispiel der Resilienz helfen, wenn man zusammen mit chinesischen Partnern in Europa etwas aufbaut. Das planen ja auch einige Player.

Unserer Branche mangelt es nicht an Kreativität und das ist gut so. Auch im Falle geeigneter politischer Rahmenbedingungen braucht es Milliardeninvestitionen an privatem Kapital in die Renaissance der europäischen Solarindustrie. Wir maßen uns nicht an, einzelne Finanzierungs- und Unternehmensansätze zu bewerten. Wichtig erscheint uns nur, dass eine gewisse Vielfalt bei den Bezugsquellen und eine Grundversorgung aus europäischer Wertschöpfung wiederhergestellt und gewahrt bleibt.

Ist europäische Produktion vor dem Hintergrund des jetzigen Preisverfalls auf dem Modulmarkt nicht vergebliche Liebesmüh?

Ich bin ja nun über 25 Jahre in der Solarbranche aktiv. Wir haben einen hochgradig dynamischen Markt. Es gab immer wieder Konsolidierungserscheinungen. Aber langfristig werden sich Angebot und Nachfrage stärker aufeinander einpendeln. Das wird die Amplituden dieser Preisbildungsprozesse glätten. Momentan haben wir noch den Eindruck der pandemiebedingten Lieferengpässe bei gleichzeitiger Vervielfachung der Nachfrage. Da haben die Preise natürlich besonders verrückt gespielt. Der industriepolitische Ansatz, der jetzt gewählt wird, muss eine gewisse Robustheit aufweisen, sonst werden die Unternehmen nicht nachhaltig am Markt auch rauen Wettbewerbsverhältnissen bestehen können.

Sie schlagen Resilienz-Boni und -Auktionen vor. Auf der anderen Seite könnten Handelsbeschränkungen den möglichen europäischen Herstellern helfen. Sie wenden sich gegen neue Handelsbeschränkungen, oder?

Ja, ganz klar. Wir wissen aus Branchenbefragungen, dass wirklich eine überwältigende Mehrheit der Solarunternehmen keine Handelsbeschränkungen und Zölle wünschen. Dies würde den Solarmarkt wirklich massiv behindern und europäischen Herstellern zugleich nicht einmal den gewünschten wirksamen Schutz bieten. Zölle waren damals schon, meine ich, eine eher hilflose und weitgehend wirkungslose Übersprungshandlung mit unverhältnismäßig starken negativen Nebenwirkungen. Ich will mir beim besten Willen nicht vorstellen, dass dieser Fehler ein zweites Mal gemacht wird. Europa kann einen Protektionismuswettbewerb in meinen Augen nicht gewinnen. Wir wissen, dass wirklich die überwältigende Mehrheit der Branche hinter dieser Position des BSW steht.