Dena-Studie: Neue Finanzierungsmodelle für Chinas Erneuerbaren-Förderung gesucht

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von pv magazine global

Die chinesische nationale Energiebehörde (NEA) prüft derzeit, wie sie ihre Förderung erneuerbarer Energien ohne Einspeisevergütung nachhaltig fortsetzen kann. Während dieser Finanzierungsmechanismus in den vergangenen zehn Jahren integraler Bestandteil des Zubaus der über 100 Gigawatt erneuerbaren Energien des Landes war, ist es nun Zeit für ein Umdenken.

„Einspeisevergütungen sind insofern ein Erfolg, als der geplante Einsatz von Windkraft und Photovoltaik mehr als erreicht wurde. Die Kehrseite des Fördermechanismus ist, dass der Zuschlagsfonds für die Förderung nicht mehr ausreicht und es aus politischen Gründen nicht möglich ist, den Zuschlag weiter zu erhöhen“, erklärt die Deutsche Energieagentur (Dena).

Nach Angaben der NEA erreichte der chinesische Renewable Energy Development Fund 2017 ein Defizit von 112,7 Milliarden Renminbi (16,4 Milliarden US-Dollar). Vor allem der schnelle Ausbau der Photovoltaik trug zu diesem Defizit bei. „Angesichts von über 9,65 Gigawatt an Photovoltaik-Anlagen im ersten Quartal 2018 und einem steigenden Förderdefizit kündigte die NDRC im Mai 2018 an, dass er bis auf wenige Ausnahmen die Ausgabe von Einspeisevergütungs-Kontingenten für Photovotaik im Kraftwerksbereich für den Rest des Jahres 2018 einstellen und die Förderquoten für dezentrale Photovoltaik-Anlagen stark einschränken werde“, sagt Dena.

In ihrem Bericht „Effective allocation of financial support and enhancement of system integration of renewable energies“, der zur Beratung des jährlichen China Renewable Energy Outlook (CREO) der chinesischen Regierung erstellt wurde, stellt die Dena fest, dass die Umstellung auf Auktionen eine starke Lösung in einer Nach-Einspeisevergütungs-Ära sein könnte, insbesondere da sie an verschiedene Marktmechanismen angepasst werden kann.

Unabhängig vom Anreiz- und Unterstützungsinstrument argumentiert die Dena jedoch, dass es darauf ankommt, sicherzustellen, dass es richtig gestaltet ist. Insgesamt bietet die Dena vier Beratungspunkte an: (i) Ihre Ziele bei der Entwicklung des Instruments berücksichtigen; (ii) verschiedene Wege zu Wettbewerb und Kosteneffizienz führen können; (iii) Erneuerbaren-Politiken in den allgemeinen Politik-Mix integriert werden sollten; und (iv) Investitionsklimafragen.

Das Gesamtbild

Es ist wichtig, nicht nur die Politik der erneuerbaren Energien zu berücksichtigen, sondern auch die der konventionellen Energien, argumentiert die Dena. Insbesondere die Subventionen für fossile Brennstoffe – von der Internationalen Energieagentur (IEA) auf rund 260 Milliarden US-Dollar weltweit geschätzt und fast so hoch wie neue Investitionen in erneuerbare Energien (279,8 Milliarden US-Dollar, abzüglich Wasserkraftprojekte über 50 Megawatt) – verzerren die tatsächlichen Energiekosten und behindern die Entwicklung erneuerbarer Energien. „Der allmähliche Abbau von Subventionen für konventionelle Energien kann den Prozess zur Erreichung der Kostenwettbewerbsfähigkeit von RE beschleunigen“, schreiben die Autoren des Berichts.

Auch das Risiko muss berücksichtigt werden, nicht nur technologisch, sondern auch für Investoren, die natürlich eine Rendite auf ihre Anlagen verlangen. „Für Erneuerbare müssen die meisten Investitionen getätigt werden, bevor Erträge erzielt werden. Verzögerungen im Projektentwicklungs-, Bau- und Inbetriebnahmeprozess verzögern auch eingehende Cashflows zur Refinanzierung der Projekte“, sagt Dena.

Da die Zinssätze (Kapitalkosten) während der „riskanteren“ Bauphase von Erneuerbaren-Projekten höher sind, sind niedrige Kapitalkosten „entscheidend“ für eine kosteneffiziente Transformation des Energiesystems, heißt es im Dena-Bericht weiter. „Eines der Hauptziele von Erneuerbaren-Förderprogramme sollte es sein, einen Rahmen für erschwingliche und kostengünstige Finanzierungsbedingungen zu schaffen.

Insgesamt hat die Dena neun Risiken und Minderungsstrategien identifiziert, darunter Einspeisevergütungen und Marktprämien, transparente Richtlinien und Marktplätze sowie reaktionsschnelle Politikgestaltung.

Auf dem Vormarsch

Auktionen werden immer mehr zum bevorzugten Unterstützungsmechanismus für den Einsatz erneuerbarer Energien. Insgesamt findet die Dena heraus, dass 2017 in etwa 29 Ländern solche Ausschreibungen stattfanden, hauptsächlich für Solarenergie, obwohl auch Wind- und Wasserkraft im Mittelpunkt standen. Einige waren eigenständige Energieauktionen, obwohl gemischte Ausschreibungen auf dem Vormarsch sind, wie es weiter heißt.

„Ziel aller Fördermaßnahmen für Erneuerbare ist eine Energieversorgung und Marktsituation, in der Erneuerbare gleichermaßen partizipieren und konkurrieren kann und langfristig zur Hauptstromquelle werden. Ein Schritt in diese Richtung, der von immer mehr Ländern gewählt wird, ist die Einführung von Auktionsmechanismen für die Vergabe von Fördermitteln“, schreiben die Autoren des Berichts.

Die Dena betont, dass eine Auktion selbst kein Förderinstrument ist, sondern ein Gestaltungselement des allgemeinen Förderinstruments. Wenn sie gut konzipiert sind, können diese Instrumente dazu beitragen, die realen Preise für erneuerbare Energien zu ermitteln, Windfall-Gewinne zu vermeiden und/oder unterfinanzierte Projekte, die nicht gebaut werden. Umgekehrt kann ein schlechtes Design zu zu wenig Zubau und Verzögerungen in der Entwicklungs- und Bauphase von Projekten oder zu niedrigen Angeboten führen, die keine echten Preise darstellen.

Insgesamt stellt die Agentur fest, dass es verschiedene Erfolgsfaktoren für Auktionen gibt, darunter das Vorhandensein eines ausreichenden Wettbewerbs und die Gestaltung von Rahmenbedingungen, die für den Markt, in dem sie eingeführt werden, geeignet sind. Klare Regeln, transparente Prozesse und stabile Regelungen sind ebenfalls grundlegende Elemente.

Die Dena stellt fest, dass die Beteiligung in Deutschland hoch war und die Realisierungsraten zwischen 90 und 99,9 Prozent lagen. Die Preise sind von 9,17 Eurocent/Kilowattstunde in der ersten Auktion im Jahr 2015 auf 4,59 Eurocent/Kilowattstunde im Jahr 2018 gefallen.

Die Dena analysiert auch Auktionen in den USA, die sowohl netzgeführte als auch technologieneutrale Ausschreibungen durchführen, und stellt fest, dass China auch Erfahrung in diesem Bereich hat. Zuletzt arbeitet das Top Runner-Programm nach einem auktionsbasierten System. „Wie bei Einspeisevergütungen verfügt China über langjährige Erfahrung mit Erneuerbare-Ausschreibungen: Die NDRC startete die erste Ausschreibung im Jahr 2003, sechs Jahre vor der Entwicklung der Einspeisevergütungspolitik, als die Branche noch am Anfang stand. In dieser Phase bestand der Zweck der Ausschreibungen darin, die tatsächlichen Marktkosten angesichts der geringen Anzahl früherer Erneuerbaren-Projekte zu ermitteln. Damals zeigten die gewonnenen Angebote eine große Varianz der Angebotspreise und zeigten damit das unausgereifte Entwicklungsstadium der Branche“, schreiben die Autoren des Berichts.

„Jetzt, da China über mehrere Jahre Erfahrung und mehr als 100 Gigawatt Windkraft- und Photovoltaik-Anlagen verfügt, dürften Auktionen zu einer engeren Preisspanne führen und dazu beitragen, die Notwendigkeit der Senkung der Investitionskosten bei gleichzeitigem weiteren Ausbau von kohlenstoffarmer Energie zu berücksichtigen. Mittelfristig sollte die Versteigerung eines Marktprämien-ähnlichen Zahlungssystems angestrebt werden, um die Erneuerbaren-Anreizpolitik frühzeitig mit dem Aufbau von Strommarktstrukturen zu verknüpfen.“

Der vollständige Bericht kann hier heruntergeladen werden.