Der Markt ist oft schlauer als die Politik

Es ist Ende August – die beste Zeit des Jahres, um Solarparks zu bauen, ist schon fast wieder vorbei. Doch bei der Realisierung der Ausschreibungsprojekte in Deutschland hat sich in den Sommermonaten wenig getan. Die Bundesnetzagentur hat zwischen April 2015 und April 2016 insgesamt 122 Zuschläge für Freiflächenanlagen in vier Ausschreibungsrunden erteilt. In der diesjährigen Augustrunde kamen noch einmal 25 dazu. Abgerufen sind bis dato gerade einmal 19 Förderberechtigungen, die sich auf 17 realisierte Freiflächenprojekte verteilen. Umgelegt auf die Zuschläge der ersten vier Runden bedeutet das eine Realisierungsquote von knapp 20 Prozent – gemessen nach Megawatt sind es noch weniger. Die bis Mitte August installierten Ausschreibungsprojekte haben eine Gesamtleistung von 104 Megawatt – vergeben wurden aber knapp 650 Megawatt bis April 2016.

„Ich empfinde das gar nicht einmal als so beunruhigend oder ungewöhnlich“, sagt Corinna Klessmann von Ecofys. Ihr Institut unterstützte das Bundeswirtschaftsministerium bei der Konzeption des Ausschreibungsdesigns für die Photovoltaik-Freiflächenanlagen und stand dafür auch im engen Austausch mit der Solarbranche. Ecofys evaluiert zudem die Ergebnisse der Ausschreibungsrunden. „Die Projektierer in Deutschland verfügen über reichlich Erfahrung bei der Umsetzung von Freiflächenanlagen“, sagt Klessmann. Sie hätten sich diese „frühen Ausschreibungen“ für Photovoltaikanlagen gewünscht. Früh bedeutet in diesem Fall, dass die Projekte noch nicht weit vorentwickelt sein müssen, um sie bei Ausschreibungen zu platzieren. Die Realisierungsfrist ist bei den frühen Ausschreibungen entsprechend etwas länger.

24 Monate haben erfolgreiche Bieter Zeit, ihre Freiflächenanlagen zu realisieren, bevor der Zuschlag verfällt. Nach 18 Monaten gibt es einen Abschlag bei der Vergütung von 0,3 Cent pro Kilowattstunde. Zur Erinnerung: Bei der ersten Ausschreibungsrunde im April 2015 lag der durchschnittliche Zuschlags wert für die Projekte bei 9,17 Cent pro Kilowattstunde. Wollen die Projektierer den Abschlag vermeiden, müssen sie ihre Freiflächenanlagen spätestens bis Anfang November ans Netz bringen. Im Hinblick auf die unberechenbaren Wintermonate vielleicht erstrebenswert. Immerhin 20 der 25 Zuschläge aus der ersten Runde waren bis Mitte August noch nicht eingelöst.

„Es ist legitim, wenn die Projektierer die vorgegebene Frist voll ausschöpfen“, sagt Klessmann. Schließlich spiele eine Reihe von weiteren Faktoren eine Rolle, wie etwa die Entwicklung des Modulpreises. Dort ist derzeit durchaus Bewegung zu verzeichnen. „Den Wunsch nach Kostenoptimierung kann man den Projektierern nicht vorwerfen.“ Wenn sie von weiter sinkenden Preisen bis zum Frühjahr 2017 ausgingen, dann könnte es sich für sie durchaus lohnen, den Abschlag in Kauf zu nehmen und mit der Realisierung noch zu warten, so die Einschätzung von Klessmann.

Rallye vor Ablauf der Frist zu erwarten Ähnlich entspannt zeigt sich die zuständige Bundesnetzagentur, die die bisherige „verhaltene“ Realisierungsquote als „wenig aussagekräftig“ einstuft. „In der Vergangenheit konnte man bei EEG-Reformen, die den Fördersatz zu einem Stichtag abgesenkt haben, eine Rallye der Inbetriebnahme bis kurz vor diesen Stichtag beobachten. Es ist möglich, dass die Bieter, die einen Zuschlag erhalten haben, dieser Tradition folgen und zu großen Teilen erst kurz vor dem Ende der erwähnten Fristen realisieren“, so die Erwartung der Bundesnetzagentur.

In der Tat lässt sich mittlerweile eine verstärkte Aktivität bei der Realisierung der Ausschreibungsprojekte feststellen. So erklärte Goldbeck Solar – das selbst bislang nicht aktiv an den Auktionen teilnahm – in Verhandlungen mit verschiedenen Bietern wegen der Umsetzung zu stehen. Der Bremer Konkurrent Energiekontor brachte Ende August einen Solarpark mit Zuschlag vom April 2015 ans Netz und verkaufte ihn anschließend an die Stadtwerke Tübingen.

Der große Gewinner der ersten Ausschreibungsrunde war Sybac Solar, das sich 11 der 25 Zuschläge sichern konnte. Es ist nach Aussagen eines Sprechers dabei, die Freiflächenanlagen sukzessive ans Netz zu bringen. Konkrete Details zu den Projektständen wollte Sybac Solar nicht preisgeben. Regionale Zeitungsberichte aus dem Sommer offenbaren jedoch, einige Hindernisse bei der Umsetzung einzelner Projekte in Brandenburg. So musste eine Fläche für den Bau eines Solarparks noch von Kampfmitteln und Zauneidechsen befreit werden, während bei einem anderen noch die Zustimmung der betroffenen Gemeinden ausstand.

Auch IBC Solar begann im August mit der Realisierung von vier Anlagen, für die es in verschiedenen Auktionsrunden Zuschläge erhalten hatte, darunter zwei in der Ausschreibung von April 2015. „Grundsätzlich planen wir, alle unsere Zuschläge ohne Abschlag zu realisieren, allerdings müssen wir bei einzelnen Zuschlägen Flächenverlagerungen vornehmen“, sagt Sprecherin Iris Meyer von IBC Solar. Der Bau von Freiflächenanlagen auf anderen Flächen, als im Zuschlag vorgesehen, zieht ebenfalls einen Abschlag bei der Vergütung von 0,3 Cent pro Kilowattstunde nach sich.

Trianel erhielt in der ersten Runde drei Zuschläge. Bei den Projekten handelt es sich um neue Anlagen, keine vorentwickelten Projekte aus der Schublade. Die erste dieser drei Freiflächenanlagen schloss der Stadtwerkeverbund bereits ans Netz an. „Für die zwei weiteren Projekte aus der April-Ausschreibung rechnen wir in Kürze mit der Erteilung der Baugenehmigung“, sagt Andreas Lemke, Leiter Dezentrale Energiesysteme bei Trianel. Eine fristgerechte Inbetriebnahme der Anlagen ohne Abschlag hänge maßgeblich davon ab, dass die Genehmigungen zeitnah erteilt würden. Trianel plant dabei, seine Projekte auf den bezuschlagten Flächen zu errichten. Für die zwei weiteren Solarparks, für die der Stadtwerkeverbund im vergangenen Jahr Zuschläge erhalten hat, sei eine Inbetriebnahme zum Jahreswechsel 2016/2017 geplant, so Lemke weiter.

Eine direkte Korrelation lässt sich zwischen Realisierungszeitpunkt und Kosten herstellen. In allen fünf bisher abgeschlossenen Ausschreibungsrunden sind die Zuschlagswerte weiter gesunken. „Dies ist nicht ungewöhnlich“, sagt Corinna Klessmann mit Blick auf die Erfahrungen etwa aus Frankreich oder Brasilien. Die rasante Abwärtsentwicklung kann jedoch überraschen. Lag der durchschnittliche Zuschlagswert im April 2015 noch bei 9,17 Cent pro Kilowattstunde, waren es im August 2016 nur noch 7,25 Cent pro Kilowattstunde.

Allerdings verweist Klessmann darauf, dass sich der Preisrückgang von der vierten zur fünften Runde etwas verlangsamt hat. „In den ersten vier Ausschreibungen sind die Durchschnittswerte um jeweils 0,5 Cent pro Kilowattstunde oder sogar noch etwas mehr gesunken. Zuletzt betrug die Differenz aber weniger als 0,20 Cent pro Kilowattstunde“, so Klessmann. „Zudem liegt das höchste bezuschlagte Gebot der letzten Runde mit 7,77 Cent pro Kilowattstunde geringfügig über dem höchsten bezuschlagten Gebot der vierten Runde.“ Dies könnte ein Indiz sein, dass der Stabilisierungspunkt langsam erreicht werde. Ob eine Preisstabilisierung eintritt, hänge aber auch von der realen Kostenentwicklung ab, so Klessmann.

Wie nachhaltig das derzeitige Preisniveau ist, kann noch nicht genau gesagt werden. Experten wie Corinna Klessmann oder Matthias Reeg von DLR gehen davon aus, dass bislang noch viele Freiflächenprojekte in die Ausschreibungen gegeben werden, die bereits vorentwickelt bei den Projektierern in der Schublade lagen und aus verschiedenen Gründen nicht realisiert wurden. „Viele Marktteilnehmer dürften froh sein, diese versunkenen Projektentwicklungskosten jetzt noch realisieren zu können. Mit den inzwischen deutlich gesunkenen Modulpreisen können sie dann wenigstens noch einen kleinen Gewinn aus diesen Anlagen erzielen“, sagt Reeg. Er bezeichnet die Realisierung eines Zehn-Megawatt-Projekts in Deutschland für weniger als 7,0 Cent pro Kilowattstunde zugleich als „sehr sportlich“.

Diese Grenze war bei Geboten in der Ausschreibungsrunde im April 2016 erstmals leicht unterschritten worden. Der niedrigste Zuschlagswert im August lag dann bei 6,80 Cent pro Kilowattstunde – für den der Bieter allerdings keine Zweitsicherheit hinterlegte. Insgesamt drei erfolgreiche Bieter ließen den Zuschlag in der Augustrunde auf diese Weise verfallen. Somit beträgt der derzeit niedrigste Gebotswert mit Förderberechtigung 6,89 Cent pro Kilowattstunde. „Ob das mittlerweile bei den Ausschreibungen erreichte Preisniveau ausreicht, um neue Freiflächenprojekte zu entwickeln, muss sich noch zeigen“, sagt Klessmann.

Dies zum jetzigen Zeitpunkt einzuschätzen sei allerdings schwierig, da noch keine Ausschreibungsrunde komplett abgeschlossen sei. Frühestens nach Ablauf der Realisierungsfrist könnten dazu erste Aussagen getroffen werden, ob das Preisniveau die Vollkosten für Freiflächenanlagen adäquat wiedergebe. Für die Ausschreibungsrunden 2016 ist das erst 2018 möglich. „Der Markt ist oft schlauer als ein Ministerium, wenn es um die Einschätzung von künftigen Preis- und Kostenentwicklungen geht“, meint Klessmann. Sie ist daher zuversichtlich, dass es bei den Ausschreibungen relativ hohe Realisierungsquoten geben wird, auch wenn es momentan noch nicht danach aussieht.

Wie hoch genau die Quote sein wird, sei allerdings nur schwer vorherzusagen. In der Politik freut man sich zugleich über die weiter sinkenden Kosten bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen und sieht damit ein Ziel der Ausschreibungen vorerst erreicht. Alle fünf bisherigen Runden waren deutlich überzeichnet, was für einen anhaltenden Wettbewerb mit fallenden Preisen spricht. „Tendenziell spielt so etwas professionellen Projektierern in die Hände“, sagt Klessmann.

Die Zuordnung der Gebote zu konkreten Unternehmen oder Akteursgruppen sei in vielen Fällen schwierig. „Klar ist nur, dass bislang allein zwei Genossenschaften bei den Photovoltaikausschreibungen zum Zuge gekommen sind.“ Die Konzentration auf wenige erfolgreiche Bieter – wie sie in der ersten Ausschreibungsrunde im April 2015 zu verzeichnen war – setzte sich in den Folgerunden nicht fort. Neben klassischen Projektierern finden sich mittlerweile auch die großen Energiekonzerne unter den erfolgreichen Bietern.

Ein Aspekt, der ebenfalls auf hohe Realisierungsquoten bei den Freiflächenanlagen in Deutschland hoffen lässt, ist, dass bislang nur ein erteilter Zuschlag wieder zurückgegeben wurde. Dabei handelte es sich um ein Projekt mit 500 Kilowatt Leistung. Die Bundesnetzagentur vermutet dahinter einen „Sondereffekt“. Schließlich ist in der im Sommer verabschiedeten EEG-Novelle die Anhebung der Freigrenze für Solarparks in Ausschreibungen auf 750 Kilowatt ab 2017 beschlossen worden. Ab 2017 erhalten Freiflächenanlagen bis zu dieser Leistung wieder eine Vergütung über die gesetzlich geregelte verpflichtende Direktvermarktung.

AusschreibungsrundeApril 2015August 2015Dezember 2015April 2016August 2016
Ausgeschriebene Menge150 MW150 MW200 MW125 MW125 MW
Eingereichte Gebote (Gebotsvolumen)170 (715 MW)136 (558 MW)127 (562 MW)108 (540 MW)62 (311 MW)
Zuschläge (Zuschlagsvolumen)25 (157 MW)33 (159 MW)43 (204 MW)21 (128 MW)25 (130 MW)***
Gebotsausschlüsse (Ausschlussvolumen)37 (144 MW)15 (33 MW)13 (33 MW)16 (57 MW)9 (46 MW)
Durchschnittlicher Zuschlagswert9,17 Cent/kWh8,48 Cent/kWh8,00 Cent/kWh7,41 Cent/kWh7,25 Cent/kWh
Geltende EEG-Förderhöhe zum Ausschreibungszeitpunkt9,02 Cent/kWh8,93 Cent/kWhkeine Förderung mehr ab 1. September 2015
PreismechanismusPay-as-bidUniform Pricing*Uniform Pricing*Pay-as-bidPay-as-bid
Niedrigster Gebotswert8,48 Cent/kWh1,00 Cent/kWh0,09 Cent/kWh6,94 Cent/kWh6,89 Cent/kWh
Höchster Gebotswert für Zuschlag9,43 Cent/kWh8,48 Cent/kWh8,00 Cent/kWh7,68 Cent/kWh7,77 Cent/kWh
Eingelöste Förderberechtigungen**5932
Gebaute Anlagen (installierte Leistung)**5 (39,7 MW)7 (42,8 MW)3 (12,9 MW)2 (8,5 MW)
*Beim Uniform-Pricing-Modell erhalten alle erfolgreichen Bieter den Preis des höchsten bezuschlagten Gebots. Dies führt teilweise zu unrealistischen, strategischen Geboten.**Die Angaben basieren auf Zahlen der Bundesnetzagentur mit Stand Mitte August.*** Drei Bieter hinterlegten in dieser Runde keine Zweitsicherheit. Ein Nachrückverfahren gab es nicht, weil die Menge der verfallenen Zuschläge nicht die 30 Megawatt überstieg.