Sind acht Cent nachhaltig?

„Die Pilotausschreibungen für Photovoltaik-Freiflächenanlagen haben sehr gut funktioniert.“ Das sagt SPD-Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel im Januar, nachdem ihm die zuständige Bundesnetzagentur die Evaluierung zu den ersten drei Pilotausschreibungen aus dem vergangenen Jahr zugeleitet hat. Was soll er auch sagen, denn schließlich ist es sein erklärtes Ziel, mit der EEG-Reform 2016 die Förderung von Photovoltaik und auch Windkraft weitgehend auf Ausschreibungen umzustellen. Doch wie belastbar sind die Erkenntnisse aus den ersten Runden wirklich? Und inwiefern finden sie Niederschlag im derzeit kursierenden Gesetzentwurf für die EEG-Reform?

Zunächst die Tatsachen: In drei Ausschreibungsrunden 2015 hat die Bundesnetzagentur 101 Zuschläge für Freiflächenanlagen verteilt. 20 erfolgreiche Bieter erklärten nach den ersten beiden Runden gegenüber der Bundesnetzagentur, sie wollten ihre Anlagen noch im vierten Quartal 2015 realisieren. Bis Ende Januar sind aber nur vier davon am Netz und mit einer Förderlizenz ausgestattet. Natürlich ist der Winter nicht die Zeit, in der viele Photovoltaikanlagen gebaut werden – aber das scheint dennoch eine magere Ausbeute zu sein.

„Sollte sich im Laufe des Jahres 2016 zeigen, dass die tatsächliche Realisierungsrate der bisher bezuschlagten Projekte unbefriedigend ist, müsste die Höhe der Strafzahlungen oder das Ausschreibungsvolumen gegebenenfalls überdacht werden, um die im Durchschnitt angestrebte realisierte jährliche Ausbaumenge zu erreichen“, heißt es im Evaluierungsbericht. Anders als bei EEG-Anlagen spielt der Inbetriebnahmezeitpunkt bei Ausschreibungsanlagen nur eine untergeordnete Rolle. Der Solarstrom wird für genau 20 Jahre ab Ausstellung der Förderberechtigung vergütet. Der Bonus des Inbetriebnahmejahrs entfällt.

Thorsten Jörß, Leiter Projektentwicklung Photovoltaik bei EnBW, sagt, dass sein Unternehmen auf jeden Fall mit der Realisierung von zwei seiner sechs bezuschlagten Projekte in den kommenden Wochen starten werde. Bei den übrigen hänge es zum einen noch von den Genehmigungen ab. „Natürlich geht es immer auch um die Wirtschaftlichkeit“, sagt Jörß mit Blick auf das im Dezember eröffnete Prüfverfahren für die Mindestimportpreise chinesischer Solarmodule. Ein Wegfall dieser Verpflichtung könnte in Deutschland zu deutlich sinkenden Modulpreisen und damit zu einer steigenden Wirtschaftlichkeit der Projekte führen. Wer damit rechnet, verschiebt den Baubeginn.

Allerdings betont Jörß auch, dass EnBW das Ziel habe, Projekte regelmäßig umzusetzen und in die Betriebsführung zu bringen. Zudem ist die Zeit für die Umsetzung auf 24 Monate begrenzt. Für die Ausschreibungsprojekte mit einem Zuschlag aus dem April heißt das, sie müssen bis Anfang 2017 am Netz sein. Die EU-Kommission hat theoretisch bis März 2017 Zeit, über Erhalt oder Abschaffung der Mindestimportpreise zu entscheiden.

Es könnte sein, dass gerade die Projektierer, die für nicht so sonnenreiche Gebiete den Zuschlag erhielten, auf einen Wegfall des Mindestpreises pokern. Erstaunlich ist nämlich die regionale Verteilung der in Ausschreibungen erfolgreichen Projekte (siehe Grafik). So hat die Bundesnetzagentur in den ersten drei Runden Zuschläge für Anlagen in allen Bundesländern – mit Ausnahme der Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen – verteilt. Die vorher erwartete Konzentration auf den sonnenreichen Süden gibt es nur bedingt. Zwar sollen viele Anlagen in Bayern gebaut werden, noch mehr aber in Brandenburg und ähnlich viele in Mecklenburg-Vorpommern.

Jörß überrascht, dass so viele Projekte im Nordosten des Landes geplant sind, die bei den Ausschreibungen erfolgreich waren. Gerade hier könnte es aber schwierig werden, Projekte zu realisieren. Denn der Solarstrom für Anlagen aus der dritten Runde wird nur mit 8,0 Cent pro Kilowattstunde vergütet, sagt Jörß mit Blick auf die Freiflächenanlagen für Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern, die zumeist auf Konversionsflächen entstehen sollen. Er erwartet daher auch für dieses Jahr, dass die Zubauzahlen im Freiflächensegment deutlich einbrechen werden.

Kosten erstaunlich niedrig oder erwartbar günstig?

Ein wesentlicher Grund, warum sich der Bundeswirtschaftsminister so erfreut über den Verlauf der ersten Ausschreibungsrunden zeigt, ist denn auch weniger die Realisierungsrate als vielmehr die Preisentwicklung und die hohe Wettbewerbsintensität. Alle Runden waren mehrfach überzeichnet, es wurde also für mehr Leistung geboten, als ausgeschrieben war, und der ermittelte Preis ging zwischen April und Dezember von 9,17 Cent pro Kilowattstunde auf 8,00 Cent pro Kilowattstunde zurück. „Das Preisniveau ist von Runde zu Runde gesunken. Dies ist ein Indiz für die Effizienz des Ausschreibungsverfahrens“, erklärt Gabriel. „Der jeweilige Zuschlagswert lag deutlich unter dem jeweiligen Höchstpreis und in der Regel niedriger als die staatlich festgelegte Förderhöhe nach dem EEG 2014.“

Ein Teil des Preisrückgangs lässt sich dabei mit den unterschiedlichen Preisbildungsverfahren erklären. In der ersten Runde galt noch das Pay-as-bid-Verfahren, bei dem jeder Teilnehmer den Preis bieten muss, für den er die Anlage realisieren kann und den er anschließend im Falle des Erfolgs auch erhält. Danach testete die Bundesregierung das sogenannte Einheitspreisverfahren (Uniform Pricing). In diesem Fall erhalten alle erfolgreichen Bieter den gleichen Preis für ihren Solarstrom – unabhängig vom eigenen Gebot. Er richtet sich dann nach dem höchsten gebotenen Wert, der noch einen Zuschlag erhalten hat. Dieses Verfahren lädt mehr Zocker ein, die auf vernünftige Bieter setzen und dementsprechend auf realistische Preise hoffen, ohne den eigenen Erfolg zu gefährden. Sie sind mit teilweise völlig unrealistischen Geboten wie 0,01 Cent pro Kilowattstunde aufgeschlagen.

Ob sich einige Bieter verspekuliert haben, muss sich zeigen. Immerhin haben alle bei der Ausschreibungsrunde im Dezember erfolgreichen Bieter die Zweitsicherheit hinterlegt. Diese muss direkt nach der Bezuschlagung bezahlt werden, um im Rennen zu bleiben und die Ernsthaftigkeit des Angebots zu zeigen. Das hat Branchenkenner wie Manfred Bächler überrascht.

„Vieles von diesem Preisverfall, den wir zwischen der zweiten und dritten Runde gesehen haben, ist einfach ein typischer Effekt“, sagt der ehemalige Geschäftsführer von Reniva, der mittlerweile für Eon Energie Deutschland tätig ist (siehe Interview Seite 18). Die zweite Runde im August ging mit einem Einheitspreis von 8,49 Cent pro Kilowattstunde über den Tisch. Die Bieter haben dabei festgestellt, dass genügend teilnehmen, die einen vernünftigen Preis geboten haben. In der nächsten Runde bieten sie dann 7,90 Cent pro Kilowattstunde und verlassen sich darauf, dass wieder genügend Bieter dabei sind, die einen Preis von etwa 8,40 oder 8,45 Cent pro Kilowattstunde aufrufen. „Wenn zu viele Bieter so denken, dann kommen am Ende die 8,0 Cent pro Kilowattstunde heraus“, erklärt Bächler den Effekt.

Auch Thorsten Jörß hätte in der Ausschreibungsrunde im Dezember 2015 mit einem etwas höheren Zuschlagswert gerechnet. Immerhin sei die Gebotsmenge mit 200 Megawatt größer gewesen als in den Vorrunden. EnBW hat vier Zuschläge für Projekte in dieser Runde erhalten und lag somit unter 8,00 Cent pro Kilowattstunde. Jörß betont, dass es sich dabei um Preise handelt, zu denen die Projekte, die vornehmlich im sonnenreichen Süddeutschland liegen, auch gebaut werden können. „Wir haben zu realistischen Preisen geboten, mit denen wir auch in das Pay-as-bid-Verfahren gegangen wären“, sagt er. Bereits im August hatte EnBW zwei Zuschläge erhalten und sich auch an der Ausschreibung im April beteiligt, wo das Unternehmen allerdings leer ausging.

Auch die Evaluatoren haben anscheinend den von Manfred Bächler beschriebenen Effekt bemerkt. Sie schreiben etwas verklausuliert im Beamtendeutsch, das Einheitspreisverfahren setze „mehr Anreize für strategisches Verhalten“. Die Empfehlung für die weiteren Ausschreibungsrunden lautet daher, zum Pay-as-bid-Verfahren zurückzukehren. Eine Variation zwischen beiden könne aber von Zeit zu Zeit sinnvoll sein. Beim Bundeswirtschaftsministerium ließ sich bereits zuvor eine Tendenz zum Pay-as-bid-Verfahren erkennen, das für Photovoltaikausschreibungen auch im EEG-Entwurf derzeit vorgesehen ist.

Gibt es wirklich eine Vielfalt der Akteure?

Ein weiterer Knackpunkt neben den Preisen ist die Akteursvielfalt. Der Bundeswirtschaftsminister sieht diese gewahrt, da „in allen Ausschreibungsrunden Bieter verschiedenster Rechtsformen teilgenommen [haben]. In der zweiten und dritten Runde haben auch kleinere Akteure Zuschläge erhalten.“ Eine Auswertung der Bieterdaten bezüglich der Akteursvielfalt ist allerdings schwierig. Viele Unternehmen gründen eigene Projektgesellschaften für die Realisierung der Photovoltaikanlagen. Dies sind eher kleine Firmen, bei denen aber eine starke Muttergesellschaft im Hintergrund stehen kann. Die Grünen kritisierten wiederholt, dass mit Ausschreibungen gerade die Bürgerenergie und damit die Basis der Energiewende ausgebootet wird. „Wenn von 100 Projekten, die einen Zuschlag erhalten haben, nicht einmal fünf Projekte eindeutig Bürgerenergie-Akteuren zugeordnet werden können, frage ich mich, was Sigmar Gabriel unter Akteursvielfalt versteht“, erklärt Julia Verlinden, energiepolitische Sprecherin der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen.

Insgesamt sind in dem Evaluationsbericht zu den ersten Pilotausschreibungen nur kleinere Korrekturvorschläge enthalten. So wird empfohlen, auf das Nachrückverfahren zu verzichten und etwaige Zuschlagsmengen, für die keine Zweitsicherheit hinterlegt wird, auf die nächste Runde anzurechnen. Auch sollte eine Angleichung der Flächenkategorien mit dem EEG sowie der Vorschriften zur Anlagenzusammenfassung erfolgen. Die bislang notwendige Vollmachtsurkunde bei gesetzlichen Vertretern von Unternehmen wird als verzichtbar eingestuft. Der Nachweis aus dem amtlichen Liegenschaftskataster könnte durch eine Eigenerklärung des Bieters ersetzt werden, dass er über das Einverständnis zur Flächennutzung verfügt.

Änderungen für Ausschreibungen 2016 und im EEG

Das Bundeswirtschaftsministerium hat im vorliegenden EEG-Entwurf bereits einiges berücksichtigt. So ist auch dort eine Angleichung der Flächenkategorien mit dem EEG vorgesehen. Eine weitere Änderung zu den derzeit laufenden Pilotverfahren ist auch, dass es für die Photovoltaik eine Bagatellgrenze von einem Megawatt geben soll. Derzeit gibt es einen Ausschreibungszwang für alle Freiflächenanlagen ab 100 Kilowatt. Allerdings sollen dafür auch Freiflächen- und Dachanlagen ab einem Megawatt Leistung gemeinsam ausgeschrieben werden. Dies könnte wiederum große Dachanlagen benachteiligen, da dort erfahrungsgemäß höhere Kosten als bei Freiflächenanlagen zu erwarten sind.

Bereits für dieses Jahr ist bei den drei Ausschreibungsrunden eine Ausweitung der zulässigen Flächen bei gleichzeitiger Absenkung des Gesamtvolumens auf nur 400 Megawatt vorgesehen. Nunmehr sind Gebote für Solarparks auf Flächen möglich, die im Eigentum des Bundes oder der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben stehen und von letzterer verwaltet werden sowie auf Ackerflächen in benachteiligten Gebieten. Die Zahl der Ackerflächen, auf denen sich Landwirtschaft wegen naturbedingter Nachteile nicht lohnt, ist allerdings auf zehn Zuschläge im Jahr begrenzt. Es kann also sein, dass bereits in der ersten Runde das Kontingent ausgeschöpft ist. Dann würde das elfte Gebot auf einer solchen Ackerfläche, selbst wenn es günstiger wäre als die weiteren Gebote auf anderen Flächen, keinen Zuschlag mehr erhalten. Die Bundesnetzagentur versicherte, dass sie rechtzeitig bekanntgeben wird, wenn die Zuschläge für die Ackerflächen erschöpft sind.

Der Präsident der Bundesnetzagentur, Jochen Homann, zeigt sich zu Beginn der vierten Ausschreibungsrunde gespannt, wie sich die zusätzlichen Flächen auf das Ergebnis auswirken. „Durch die Erweiterung der Flächenkulisse kann sich der Wettbewerb nochmals verschärfen“, sagte er. Manfred Bächler geht für dieses Jahr eher von einer Stabilisierung der Preise für die Ausschreibungsprojekte aus. „Wenn ich die beiden Faktoren zusammenzähle, wird es sich wahrscheinlich bei den 8,0 Cent pro Kilowattstunde einpendeln. Ich erwarte da keine Erholung Richtung 9,0 Cent, ich erwarte aber auch keine Absenkung Richtung 7,0 Cent“, sagt er. Eine der wesentlichen Fragen ist, ob damit nachhaltig Anlagen gebaut werden können.

Ausweitung des Ausschreibungsvolumens wäre angebracht

Auf diese wie auch andere wichtige Fragen kann auch der Evaluierungsbericht keine Antworten geben. Dass die Umstellung auf Ausschreibungen mit der EEG-Reform kommen wird, egal wie viele Freiflächenprojekte in den kommenden Monaten realisiert werden, ist sicher und stößt auf massive Kritik der Grünen. „Es ist ein schlechter Witz, dass die Bundesregierung in der anstehenden EEG-Novelle Ausschreibungen auf weitere Technologien ausweiten will, obwohl nicht einmal die Pilotausschreibungen bei der Photovoltaik abschließend bewertet werden können, geschweige denn eindeutige Vorteile nachgewiesen wurden“, sagt Julia Verlinden.

Selbst die Bundesnetzagentur mahnte in ihrer Auswertung der ersten drei Runden als Verbesserungsvorschlag an, die Ausschreibungsmenge zu erhöhen. „Zur Erreichung des Ausbauziels ist es als nicht ausreichend anzusehen, wenn die intendierte Menge an PV-Anlagen ohne Aufschlag ausgeschrieben wird. Es wird kaum zu einer Realisierungsrate von 100 Prozent kommen.“ Es sollte daher einen Puffer für die Nichtrealisierungen geben. „Der Aufschlag erloschener Fördermengen auf das zukünftige Ausschreibungsvolumen alleine reicht nicht aus, da sich durch den Zeitverzug ein erheblicher Rückstand bei der Zielerreichung ausbilden kann“, heißt es in der Evaluierung der Bundesnetzagentur.

Im aktualisierten EEG-Eckpunktepapier ist immerhin vorgesehen, das jährliche Ausschreibungsvolumen wegen der zusätzlichen Fläche und durch die Kombination mit Dachanlagen auf 500 Megawatt zu erhöhen. Allerdings hat dieses Segment in den letzten drei Jahren zwischen 32 und 42 Prozent zum Gesamtzubau beigetragen. 32 Prozent von 2,5 Gigawatt wären 800 Megawatt. Angesichts der Probleme der anderen Segmente ist nicht davon auszugehen, dass diese die Lücke kompensieren. Im Gegenteil, auch sie werden ihren Anteil nicht schaffen. (Sandra Enkhardt)

April 2015August 2015Dezember 2015
Ausgeschriebene Menge150 MW150 MW200 MW
Eingereichte Gebote (Gebotsvolumen)170 (715 MW)136 (558 MW)127 (562 MW)
Zuschläge (Zuschlagsvolumen)25 (157 MW)33 (159 MW)43 (204 MW)
Gebotsausschlüsse (Ausschlussvolumen)37 (144 MW)15 (33 MW)13 (33 MW)
Durchschnittliche Förderhöhe9,17 Cent/kWh8,48 Cent/kWh8,00 Cent/kWh
Geltende EEG-Förderhöhe zum Ausschreibungszeitpunkt9,02 Cent/kWh8,93 Cent/kWhkeine Förderung mehr
PreismechanismusPay-as-bid-VerfahrenUniform PricingUniform Pricing
Quelle: Bundesnetzagentur