Warten auf den Stempel

So schnell wie Creotecc war kein anderer Hersteller von Befestigungsmitteln für PV-Montagesysteme. Das Unternehmen hielt schon 2006 das begehrte Dokument des Deutschen Instituts für Bautechnik (DIBt), der deutschen Zulassungsstelle für Bauprodukte, in Händen: die allgemeine bauaufsichtliche Zulassung (abZ) für seinen Creofix-Dachhaken aus Alu-Guss. Seit 2011 liegt die zweite Auflage vor, denn alle fünf Jahre muss die Zulassung erneuert werden. Fünf Seiten und 16 Anlagen umfasst das kostbare Dokument, auf jeder Seite prangt ein ebenso schlichter wie bedeutsamer Stempel: oben der Berliner Bär, unten der Schriftzug „Deutsches Institut für Bautechnik“.

Auf diesen Stempel warten derzeit viele Hersteller von Solarmontagesystemen. Seit etwa zwei Jahren kümmern sich viele verstärkt darum, die erforderlichen Zulassungen zu erhalten. Doch bis sie ihr Dokument in Händen halten, kann über ein Jahr vergehen. In der Zwischenzeit werden die Systeme weiter verkauft und installiert. Rechtlich einwandfrei ist dies nicht. Doch es stellt sich die Frage: Warum ist das so und was können diese Unternehmen tun?

Eine lange Zeit wurden Photovoltaikanlagen in der Branche als elektrische, nicht aber als bauliche Anlagen betrachtet. Da die meisten Anlagen genehmigungsfrei gebaut werden können, gab es auch keinen Kontakt zu Baubehörden, die auf die rechtliche Lage hingewiesen hätten. Als der Zubau an PV-Anlagen jedoch explosionsartig zunahm, sah sich das Deutsche Institut für Bautechnik veranlasst, darauf aufmerksam zu machen und die Einhaltung der baurechtlichen Auflagen einzufordern.

Wie es zur Zulassungspflicht kam 2011 wies die Berliner Behörde erstmals darauf hin, dass Photovoltaik- und Solarthermieanlagen als bauliche Anlagen im Sinne des Baurechts gelten. Der erste Anlauf stieß auf Kritik in der Solarbranche. Nach intensiven Beratungen, unter anderem mit dem Bundesverband Solarwirtschaft, veröffentlichte das DIBt daraufhin im Juli 2012 seine „Hinweise für die Herstellung, Planung und Ausführung von Solaranlagen“. Mit dem achtseitigen Papier will das DIBt „Hilfestellung geben, worauf aus bauaufsichtlicher Sicht bei der Herstellung, Planung und Ausführung von Solaranlagen, die in den Geltungsbereich der Landesbauordnungen fallen, zu achten ist“.

Die Hinweise beziehen sich auf die „eingeführten Technischen Bestimmungen für Bauprodukte“. Diese sind besser bekannt unter dem Namen Bauregellisten (A, B und C). Ein Beispiel: In der Bauregelliste A, Teil 1, finden sich die Produkte, für die es technische Regeln gibt (geregelte Produkte), die Regeln selbst, die erforderlichen Übereinstimmungsnachweise und die erforderlichen Verwendbarkeitsnachweise, falls von den technischen Regeln abgewichen wird.

Die in Solaranlagen verwendeten Bauprodukte müssen die Regelungen der Paragrafen 17 bis 25 der Musterbauordnung erfüllen. Weiterhin sind die technischen Regeln der Bauregellisten A und B zu beachten. „Bei Verwendung von nicht geregelten Bauprodukten beziehungsweise Bauarten ist der Verwendbarkeitsnachweis in der Regel durch eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung zu erbringen“, heißt es weiter. Ausgenommen sind Produkte aus der Bauregelliste C, für die kein Verwendbarkeitsnachweis erforderlich ist. Aber das sind nur Bauprodukte für gebäudeunabhängige Solaranlagen im öffentlich unzugänglichen Bereich mit einer Höhe bis zu drei Metern.

Wer betroffen ist Das DIBt nennt in seinen Hinweisen unter dem Punkt Montagesysteme (2.1.4) explizit drei Fälle, in denen eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung erforderlich ist, um die Standsicherheit und Dauerhaftigkeit nachzuweisen: wenn die Tragfähigkeit von Metallkonstruktionen durch Versuche ermittelt wird, wenn die relevanten Teile des Montagesystems aus Kunststoffbauteilen bestehen, wenn die Montageträger oder Aussteifungselemente des Photovoltaikmoduls beziehungsweise Solarkollektors geklebt sind.

Das heißt, zum Beispiel auch Klemmverbindungen und Langlöcher in Dachhaken erfordern eine abZ. Der Bundesverband Solarwirtschaft und Cedrik Zapfe, Inhaber eines Ingenieurbüros für Statik und Solarplanung, gehen davon aus, dass fast alle Gestellhersteller von den Einschränkungen betroffen sind und allgemeine bauaufsichtliche Zulassungen beantragen müssen.

Dabei war die Forderung nach Einhaltung des Baurechts für die Hersteller keine Überraschung. So sagt beispielsweise Helge Stroyzk, Produktentwickler bei Lorenz Montagesysteme: „Die Auflagen waren da, aber sie wurden nicht eingefordert.“ Auch Sebastian da Silva, Produktmanager bei Intersol, meint: „Es ist nichts Neues. Die Anforderungen sind in der Musterbauordnung enthalten und gelten seit Anbeginn.“ Warum gab es dann lange keine oder nur so wenige Zulassungen? Viele Jahre wurde stillschweigend toleriert, dass vielleicht nicht alle Komponenten in einer Solaranlage alle baurechtlichen Anforderungen erfüllen. Hinzu kommt, dass jede Branche Zeit braucht, um sich zu entwickeln. Für ein technisch ausgereiftes Bauteil sind manchmal mehrere Generationen eines Produktes erforderlich. Hätten die Unternehmen tatsächlich für jedes kleine Bauteil eine abZ beantragen müssen, so hätte das ihre Innovationskraft gehemmt. Manch ein in den Anfangsjahren noch kleiner Hersteller hätte vielleicht auch das Budget für das hierfür notwendige Personal und die Zulassung selbst nicht gehabt. Strozyk von Lorenz Montagesysteme beispielsweise kalkuliert mit mindestens 15.000 bis 20.000 Euro für ein einfaches Versuchskonzept beziehungsweise den gesamten Prozess für ein einfaches Bauteil.

Ein anderer Grund für die nur langsam zunehmende Zahl der Zulassungen ist, dass der Prozess aufwendig ist. Erst einmal müssen die Hersteller herausfinden, für welche Komponenten sie überhaupt eine abZ benötigen. Hierzu sollte möglichst ein Fachmann, zum Beispiel ein Tragwerksplaner, eingeschaltet werden. Für den Fall, dass eine Zulassung erforderlich ist, wendet der Hersteller sich anschließend an das DIBt, um eine Zulassung zu beantragen. Nur die Berliner Behörde darf diese Zulassungen ausstellen. Das DIBt prüft allerdings nicht selbst. Dafür werden vom DIBt benannte Stellen beziehungsweise Gutachter eingeschaltet.

DIBt-konforme Prüfung erfolgt extern Die Prüfstelle wendet ein Prüfkonzept an, das DIBt-konform sein muss. Handelt es sich um ein neuartiges Bauteil, muss gegebenenfalls ein neues Prüfkonzept erarbeitet und mit dem DIBt abgestimmt werden. Wenn das Prüfkonzept mit der Berliner Behörde abgestimmt ist, führt die Prüfstelle die Versuche durch. Die Untersuchungsergebnisse reicht der Hersteller anschließend beim DIBt ein. Unter Umständen gibt es noch Rückfragen. Nach einer gewissen Bearbeitungszeit kommt dann das Dokument mit dem begehrten Stempel. Die erteilten Zulassungen werden auf der Website des DIBt veröffentlicht.

Der Tatsache, dass Solarkomponenten nun wie alle anderen Bauprodukte behandelt werden, stehen die befragten Hersteller grundsätzlich positiv gegenüber – so zum Beispiel Hans Urban, stellvertretender Geschäftsführer von Schletter Montagesysteme. Sandy Schnitzer, Leiter der Abteilung Entwicklung und Produktmanagement bei Mounting Systems, stimmt zu: „Wir betrachten das Thema bauaufsichtliche Zulassungen als positiv, denn so wird eine gleiche Ausgangsvoraussetzung für alle Marktbegleiter geschaffen.“ Außerdem sei der Kunde so auf der sicheren Seite. Helge Strozyk von Lorenz Montagesysteme begrüßt die vorhandenen Anforderungen ebenfalls. „Dadurch werden Qualität und Sicherheit gefördert“, sagt er.

Momentan bis zu 1,5 Jahre warten auf die Zulassung Inzwischen wollen sehr viele Produzenten die Zulassungen haben. Hersteller wie Schletter, Lorenz Montagesysteme, Creotecc, Intersol und Mounting Systems arbeiten daran. Teils liegen die abZ vor, teils wurden die Anträge schon beim DIBt eingereicht. Doch jetzt müssten sie etwa ein bis eineinhalb Jahre Bearbeitungszeit nach Antragseinreichung einkalkulieren, sagen mehrere Hersteller. Vorab sei keine Aussage darüber zu bekommen, wann mit dem Bescheid zu rechnen sei.

Die lange Wartezeit wird teils mit Ungeduld, teils mit Gelassenheit kommentiert. Auch andere Zulassungen benötigen Zeit, deswegen hält man es nicht für so unüblich. Allerdings ist inzwischen auch bekannt, dass nur zwei Mitarbeiter beim DIBt mit den Anträgen beschäftigt sind. Für diese haben die befragten Gestellhersteller weitgehend Wohlwollen und Verständnis, zumal sie wissen, dass sie auch noch diverse andere Zulassungsbereiche betreuen. Immerhin ist das DIBt für die gesamte Baubranche tätig. Etliche Hersteller halten es jedoch für nötig, dass die Kapazitäten beim DIBt aufgestockt werden, weil das der einzige Weg aus der Misere sei. Vereinzelt sind auch scharfe Vorwürfe zu hören. „Solche Auflagen machen nur Sinn, wenn ausreichend Leute mit dem entsprechenden Sachverstand damit befasst sind, die noch dazu Zeit und Lust haben, sich mit der Materie zu befassen“, sagt ein Hersteller.

„Das Personal aufzustocken, ist nicht immer das Allheilmittel“, sagt Uwe Bender, Leiter der Abteilung 1 (Konstruktiver Ingenieurbau/Bautechnisches Prüfamt) beim DIBt. Außerdem gehe das auch nicht so schnell. „Das bedarf einer gewissen Vorlaufzeit, und die Leute müssen eingearbeitet werden.“ Gerade habe er diesen Bereich aber wieder um einen weiteren Mitarbeiter verstärkt.

Anträge auf Erteilung einer Zulassung würden vom DIBt zügig bearbeitet, so Bender. Ziel sei es, die Zulassungen nach Vorlage aller Unterlagen innerhalb eines Vierteljahres zu erteilen. „Wenn es manchmal länger braucht, bis alle Unterlagen da sind, kann es aber auch mal zwei Jahre dauern.“ Wie viele Genehmigungen noch beim DIBt hängen, lässt sich leider nicht herausfinden. Auf die Frage an das DIBt, wie viele Anträge eingegangen und wie viele bewilligt seien, gibt es keine Antwort. Aus „Vertraulichkeitsgründen“ dürfe er das nicht sagen, so Uwe Bender.

Unangenehme Konsequenzen ohne Zulassung Wo auch immer das Problem liegt, so langsam bekommen die Hersteller die Konsequenzen zu spüren. Mittlerweile hat sich herumgesprochen, dass für Photovoltaikanlagen baurechtliche Auflagen gelten. Produzenten werden von ihren Kunden – mal mehr, mal weniger häufig – auf die Zulassungen angesprochen. Die Installateure geben auch manchmal diesbezügliche Fragen von Endkunden weiter. Die fragen zum Beispiel nach „Systemzulassungen“, die Hersteller müssen dann erklären, dass abZ nicht für komplette Systeme, sondern nur für einzelne Bauteile erforderlich sind.

In solchen Fällen bleibt ihnen nichts anderes übrig, als den Sachverhalt zu erläutern, auf Versuche bei Prüfstellen und eventuell vorliegende rechnerische Nachweise zu verweisen. Schletter zeigt in solchen Fällen ein Eingangsschreiben vom DIBt vor. Manchmal gehen auch Aufträge verloren, wie Strozyk von Lorenz Montagesysteme berichtet: „Bei öffentlichen Auftraggebern wird es ohne die allgemeine bauaufsichtliche Zulassung schwieriger. Sachverständige und Bauherrn wollen immer öfters eine Zulassung sehen.“ Ein anderer Umstand wird eher verdrängt. Und das ist die Tatsache, dass es sich streng genommen um einen Rechtsverstoß handelt, wenn Komponenten, die keine allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassungen haben, obwohl sie diese laut Landesbauordnung haben müssten, montiert werden. In den LBOs sind die Auflagen für bauliche Anlagen und Bauprodukte geregelt, und da sie Gesetz seien, gleiche die Nichtbefolgung nach Aussage von Uwe Bender einem Rechtsverstoß. Es gibt auch keine Übergangsfrist, denn die Auflage ist ja schon seit Jahrzehnten in den Bauordnungen verankert. Andererseits ist Bender auch bewusst, dass die meisten Solaranlagen ohne Genehmigung gebaut werden dürfen, die Baubehörden also nichts von dem Bau erfahren und auch keine Überprüfungen durchführen. Trotzdem: Wenn eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung fehlt, könnte eine Behörde anordnen, dass Bauteile ohne abZ durch andere zugelassene Produkte ersetzt werden oder dass eine Anlage abgebaut werden muss.

In der Theorie anfechtbar Sollte es einmal zu diesem Fall kommen, kann sich der Hersteller jedoch auch wehren, zumindest in der Theorie. Dies erklärt die Berliner Rechtsanwältin Margarete von Oppen. Dabei bezieht sie sich auf das öffentliche Recht in Abgrenzung zum Zivilrecht und Strafrecht.

„Nach den Landesbauordnungen der Länder müssen bauliche Anlagen so errichtet werden, dass insbesondere Leben und Gesundheit nicht gefährdet werden.“ Sinngemäß werde vermutet, dass diese Voraussetzungen beim Einsatz von Bauprodukten vorliegen, die den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. Das trifft zum Beispiel auf solche Bauprodukte zu, die bauaufsichtlich zugelassen sind. In der Theorie sei es nach den Landesbauordnungen zwar möglich, den Beweis zu erbringen, dass auch eine andere Bauweise den gesetzlichen Anforderungen entspricht. „Praktisch ist dieser Beweis aber kaum zu erbringen“, sagt von Oppen.

Nach Ansicht der Juristin gibt es jedoch auch „Grauzonen“ bei der aktuellen Regelung. Zwar hätten die baurechtlichen Auflagen durchaus ihre Berechtigung. „Denn wir alle wollen Sicherheit.“ Man könne sich aber zum Beispiel fragen, ob es tatsächlich zutrifft, dass es für die solartechnischen Komponenten, die aktuell einem bauaufsichtlichen Zulassungsverfahren unterworfenen sind, wirklich keine allgemein anerkannten Regeln der Technik gibt. „Das Fehlen solcher Regelungen ist nämlich Voraussetzung dafür, dass Bauprodukte überhaupt speziellen Zulassungsverfahren unterworfen werden.“ Denn – um dies noch einmal in Erinnerung zu bringen – eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung muss ja nur beantragt werden, wenn es keine allgemein anerkannte Regel der Technik für das jeweilige Bauteil gibt.

In der Praxis unbedingt nötig Der Begriff der „allgemein anerkannten Regel der Technik“ sei durch die Rechtsprechung theoretisch klar definiert, fährt die Juristin fort. „Tatsächlich handelt es sich aber um einen in der Praxis nur schwer zu fassenden Rechtsbegriff.“ Im Zweifel müsse ein Sachverständiger aufwendige Befragungen von Fachleuten durchführen, um zu ermitteln, ob eine Regel der Technik anerkannt ist oder nicht.

Soweit anerkannte Regeln der Technik bestehen, ist der Hersteller in der Beweispflicht. Und die ist schwer zu erfüllen. „Der Hersteller habe deshalb „nicht so viele Alternativen“ und müsse die Rechtsvorschriften befolgen.

Ralf Haselhuhn, Vorsitzender des Fachausschusses Photovoltaik der Deutschen Gesellschaft für Sonnenenergie e.V., ist optimistischer, was den Beweis angeht. „Primär ist die Einhaltung der Regeln der Technik“, betont er. Gegen diese Regeln dürfe nicht verstoßen werden. Sollte es zu einem Rechtsstreit kommen, zähle für den Richter jedoch, ob das System für den konkreten Anwendungsfall geeignet sei, also zum Beispiel die Last tragen konnte, und nicht, ob der Stempel vom DIBt vorlag. Bei den Einschränkungen gibt es laut Haselhuhn ebenfalls „Grauzonen“, zum Beispiel, ob eine Klebung am Modul zur Befestigung erfolgen darf. Darüber lasse sich „trefflich streiten“. Ebenso über die Tatsache, dass Klebungen in Europa zum Beispiel entsprechend der ETAG-002 „Leitlinie für europäische technische Zulassung für geklebte Glaskonstruktionen“ schon zugelassen seien, nicht aber durch das DIBt. Es gibt im Übrigen für den Hersteller die Möglichkeit, Regeln der Technik für sein Bauteil nachzuweisen und zu versuchen, sie und sein Produkt in die Bauregelliste aufnehmen zu lassen. Die werden vom DIBt nämlich jährlich überarbeitet und herausgegeben.

Solange das nicht geschehen ist, gehört etwas bei dieser Diskussion dazu. Im schlimmsten Fall kann ein Verstoß gegen die technischen Anforderungen sogar strafrechtliche Folgen haben. „Das ist der Fall, wenn bei der Ausführung eines Baus vorsätzlich gegen die allgemein anerkannten Regeln der Technik verstoßen und dadurch Menschenleben gefährdet werden“, sagt Margarete von Oppen. Ein solches Verhalten erfülle den Strafrechtstatbestand der „Baugefährdung“.

Für die Hersteller ist es in der Praxis auch ein Haftungsrisiko, wenn sie keine erforderliche abZ haben. Darauf macht Rechtsanwältin von Oppen aufmerksam. „Wenn ein Produkt nicht den Anforderungen entspricht, es also Sachmängel gibt, haftet der Hersteller auf jeden Fall aufgrund seines Liefervertrages mit dem Kunden.“ Wenn es einen Unfall gibt, bei dem vielleicht noch Menschen oder Sachen zu Schaden kommen, haftet er auch unabhängig von einem Vertrag auf Schadensersatz. Im Falle von Sach- oder Körperschäden haftet selbst der Installateur, der wusste oder fahrlässig nicht wusste, dass das Produkt nicht alle Auflagen erfüllt.

Am DIBt führt kein Weg vorbei Die Dauer des Zulassungsverfahrens ist für viele Hersteller eine große Herausforderung. „Bevor ein neu entwickeltes Produkt das Zulassungsverfahren durchlaufen hat, hat es vielleicht Änderungen gegeben und das ganze Zulassungsverfahren muss neu aufgerollt werden“, gibt Margarete von Oppen zu Bedenken. In einem sich so schnell entwickelnden Markt sei die allgemeine bauaufsichtliche Zulassung kein geeignetes Instrument.“ Doch es gibt derzeit keine Alternative für Hersteller. Auch der Umweg über ein anderes europäisches Land ist nicht möglich, sagt Statikexperte Cedrik Zapfe. Dafür müssten internationale Prüfprogramme vorhanden sein, und auch die gibt es derzeit nicht. Zwar gibt es schon die Europäisch Technische Zulassung (ETA), auch für verschiedene Bauprodukte. Doch sie hat zwei Bestandteile, zum einen die europaweit identische Nachweisführung und zum anderen nationale Auflagen. Letzteres sind für Deutschland die Landesbauordnungen und damit die allgemeinen bauaufsichtliche Zulassungen.

Am DIBt führt also derzeit kein Weg vorbei. Die Hersteller können momentan also nur weiter auf die beantragten Zulassungen warten und weiter daran arbeiten, die noch fehlenden Zulassungen beantragen. Oder vielleicht auch neue anerkannte Regeln der Technik entwickeln.

Links zur bauaufsichtlichen Zulassung Hinweise des DIBt zu Montagesystemen: http://www.dibt.de/de/Fachbereiche/Data/Hinweise_Solaranlagen_Juli_2012.pdf Informationen zu den Bauregellisten: http://www.dibt.de/de/Geschaeftsfelder/GF-BRL-TB.html Detaillierter Artikel zu den technischen Details des Zulassungsverfahrens: www.pv-magazine.de , Webcode 0150 (bitte in das Suchfeld eingeben)